광역단체의 재편은 필요하다.

알려진 것처럼 전라북도에 이어 충청북도는 내륙 지역의 특성을 내세우며 특별자치도 설정을 요구하고 있다. 전국의 기초자치단체의 1/3 이상이 소멸 위기에 있다. 소득증대에 따른 급속한 생활양식과 환경의 변화가 촉진한 도시화의 흐름 때문이기도 하고 인구감소에 따른 필연적인 과정이기도 하다. 서울의 1천만, 경기도의 1400만, 인천의 300만으로 5천만 인구의 2/3 가까이 수도권에 몰려있다.

이 같은 수도권 편중을 개선하고 지방을 활성화하여 국토의 균형 발전을 꾀해야 한다는 것은 입 달리고 말할 줄 아는 정치인이면 누구나 하는 말이다. 정권이 바뀔 때마다 말로는 인구분산과 균형 발전을 노래하지만 실제 내놓는 정책은 결과적으로 수도권에 집중할 수밖에 없는 것들이다.

경기도 분도 역시 수도권 인구분산을 역행하여 수도권 팽창을 가져 올 것이다. 서울과 경기도 남부 지역의 인구가 일부 이동할 수는 있을 것이다. 그러나 경기 북부에 흘러넘치게 될 일자리와 유동자금의 유혹으로 강원도 등에서 유입되는 인구를 계산하면 결국 수도권 전체의 인구가 3천만을 돌파하고 다른 지방의 형해화는 가속화될 것이다.

따라서 경기도 분도 문제를 경기도 정치권의 논의로 방치하지 말고 책임있는 거대 정당과 국회, 그리고 중앙정부가 국토 운용 전략 구상이라는 큰 틀 속에서 어떻게 배치할 것인지를 심도 깊이 논의해야 한다.

여기서 짚고 갈 것은 경기도가 분도를 추진하면서 경기연구원에 발주하여 발표한 연구보고서다. 보고서에 외국의 사례를 몇 가지 나열했지만 하나같이 경기도 분도 사례에는 적실하지 않은 것을 마치 유사한 것처럼 기술하고 있다.

우선 미국과 영국처럼 주 또는 광역단체가 우리와 달리 엄연한 주권의 실체인 나라에서 주를 분할하거나 연합국 구성국에서 탈퇴하여 독립국가가 되겠다는 사례를 주권의 실체도 아닌 우리나라의 광역단체의 폐치분합(廢置分合)에 직접 비교하는 것은 견강부회(牽强附會)에 지나지 않는다.

우리와 유사한 중앙집권 체제인 프랑스와 일본의 경우를 비교하면 차이는 더욱 두드러진다. 무엇보다 프랑스는 행정구역의 폐치분합을 중앙정부가 전국토를 재배치하는 행정개혁의 큰 그림 아래에서 절차가 진행되었다는 사실을 언급하지 않음으로써 사실을 왜곡하고 있다고도 볼 수 있다.

일본 북해도 재편의 경우도 마찬가지로 중앙정부와 긴밀한 협의를 통해 논의하다가 유보된 상태이다. 이러한 사정을 내부에서는 회람했는지 알 수 없으나 공개된 자료에서는 찾을 수 없다. 발주자의 의도에 맞춘 작위적인 보고서가 아닌가 싶은 생각이 든다.

현재의 행정구역 제도는 1914년 조선총독부가 전국을 8도 체제에서 14도 체제로 바꾼 행정구역의 틀을 벗어나지 못하고 있다. 식민잔재이기 때문에 바꿔야 하는 것이 아니라 산업화 이전의 전근대적 농업국가에 맞춘 행정체제이기 때문에 바꿔야 한다. 산업화를 넘어 인구감소와 디지털 혁명의 지방분권 국가 시대의 틀에 따라 재편해야 한다는 것이다.

행정구역 개편론의 양대 축인 통합론과 분리론의 어느 한쪽에 구애받지 않고 필요와 상황에 따라 통합과 분리를 선택할 수도 있다. 통합론(consolidation theory)은 공공재 공급의 측면에서 규모의 경제를 달성하기 위해 행정구역의 규모를 확장하는 것이 바람직하다고 보는 관점이다.

통합론은 경제적 규모를 달성하기 위한 구역의 범위를 생활권 또는 정주권, 혹은 개발권(도시계획권)과 일치하는 지역적 범위로 보고 있다. 분리론(fragmentation theory)은 행정구역 축소 혹은 세분화가 공공재 수요의 측면에서 더욱 효율적으로 주민들의 기호에 맞는 공공재를 공급할 수 있다고 본다. 지역자치에 기반한 풀뿌리 민주주의 가치에도 더욱 부합된다고 보는 관점이다.

한때 논의되다가 2022년 통합지방선거에서 국민의 힘이 승리한 후 정략적으로 중단한 부울경 메가시티, 즉 부산 울산 경남을 한데 묶어 인구 800만 규모의 경제를 시도하려는 논의처럼 광역화를 추구하거나, 전국을 평균 50만 인구 규모의 녹지가 풍부히 확보된 전원과 도시가 융합된 100여 개 행정구역으로 재편할 수도 있을 것이다.

반대로 인구 100만명 규모의 50여 개 행정구역이 될 수도 있다. 이러한 개편은 기존의 이해관계를 조정해야 하는 때문에 단기간에 실현하기는 어려울 것이다. 백년대계를 넘어 200년 300년 대계를 바라보는 근본적인 구조 개편은 20년~30년을 두고 차근차근 진행하더라도 지금처럼 ‘특별자치시도(市道)’를 남발하는 근시안적 개편은 지양해야 한다.

광역단체의 명칭문제

또 하나 이왕 개편하는 김에 도의 명칭을 새롭게 바꾸는 것도 검토할 필요가 있다. 예컨대 충청북도의 경우 내륙특성을 고려한 특별자치도든 어떤 형태로든 바꾼다고 하면 이참에 조선왕조에서 유래한 도의 명칭을 변경하는 것을 적극 검토하면 좋을 것이다.

이를테면 1 충주(忠州) 2 청주(淸州)에서 유래한 충청도(忠淸道)의 경우 충청남도에는 두 도시가 없다. 따라서 충청남도라고 불릴 이유가 없다. 충청북도도 이름을 그대로 충청도로 할 것인지 혹은 다른 이름으로 바꿀 것인지를 검토할 수 있다. 경상도(慶尙道)의 경우도 마찬가지다.

1 경주(慶州) 2 상주(尙州)에서 유래한 경상도 역시 현재의 경상남도와는 상관없다. 따라서 이참에 해묵은 지역감정도 해소 완화하고 지역의 독자적 정체성을 살릴 수 있는 명칭을 찾을 것인지 여부도 함께 고려할 필요가 있다. 이름을 바꾼다고 해서 지역감정 완화 또는 해소에 도움이 될 것인지, 아니면 과거의 의식이 잔존하여 새로운 형태의 지역감정으로 진화할 것인지는 따로 연구할 일이고 거기에 따라 합리적인 방안을 마련할 일이다. 물론 전라남북도(全羅南北道)와 경기도(京畿道)도 이런 유래와 상관없이 각각의 정체성을 나타내는 명칭을 검토할 수 있다.

특례시의 경우

2022년부터 인구 100만이 넘는 기초단체를 특례시로 지정하여 광역과 기초단체의 중간 어디쯤에 해당하는 자치권을 주는 형태를 취하고 있다. 현재는 경기도의 수원시와 고양시, 용인시와 경상남도의 창원시가 특례시로 지정되어 있다. 이들 도시는 광역단체인 울산시보다 크거나 비슷하다. 애초에 광역시 승격을 요구하다가 일본의 지정시(정령지정도시: 政令指定都市 이하 같음)와 유사한 특례시가 되었다.

실제로는 지정시와는 권한이나 기능면에서 현저히 못 미치는 것이 현실이다. 법적으로는 수원특례시와 같이 특례시를 시의 명칭으로 쓰지 못하게 되어 있고, 예산이나 권한 등에서도 일본의 지정시에 훨씬 못 미친다. 그러나 실제로는 특례시장, 특레시의회 등으로 쓰고 있고, 인구를 무기로 언제든지 광역단체로 승격하려는 정서와 시도(試圖)는 끊이지 않을 것이다. 인구증가 추이로 보아 특례시로 지정될 가능성이 높은 자치단체는 몇 군데가 있다. 충북의 청주시(85만)를 제외하면 경기도의 화성시와 성남시 등이다.

특례시의 경우도 지나치게 제약이 심하고 중앙에 집중된 권한으로 인해 이름뿐인 지방자치를 실질화하기 위한 자치분권 운동이 격화되는 것을 일정하게 수용하면서 이를 잠재우기 위한 방편으로 중앙정부가 양보한 측면이 강하다. 매사가 일관된 계획에 따라 질서정연하게 바뀌면 좋겠지만 상황에 따라 그때그때 하나씩 하나씩의 변화가 쌓여 전체적인 상이 완성되는 경우도 있을 것이다. 그러나 후자의 경우 결과적으로 누더기가 되기 쉽다. 쓰고 남은 자투리를 버리지 않고 모아 붙여 만든 조각보는 공예품으로 아름답지만 한 나라의 행정구역이 그렇게 임시방편이 모여 구성되는 것을 바람직하게 여기지는 않을 것이다.

경기 북부를 따로 독립시키면 현재 분도를 주도하고 있는 의정부시와 고양시가 각각의 지위와 역할을 두고 갈등을 일으킨 소지도 없지 않다. 이를 어떻게 해소할 것인지도 과제로 떠오를 것이다. 이참에 주로 경기도에 소재하고 있고 앞으로도 더 생길 수 있는 특례시의 지위와 기능을 어떻게 할 것인지를 포함하여 논의를 이어 가야 한다.

행정개혁과 행정구역 개편

행정개혁에는 중앙정부의 기능을 재편하는 행정개혁과 지방행정 체제의 변화를 꾀하는 행정구역 개편으로 구분하기도 하고 두 가지를 섞어 쓰기도 한다. 여기서 이야기하는 것은 주로 행정구역 개편, 즉 지방행정 체제를 어떻게 재편하여 급변하는 시대에 능동적으로 적응할 것인가의 문제이다.

그에 못지않게 중앙정부의 조직을 개편하고 기능을 재조정하는 행정개혁 또한 시급하다. 정권의 성향, 즉 진보 보수의 성향에 따라 약자들의 인권과 복지 증진을 주요사명으로 하는, 이른바 국가의 왼손 기능을 하는 부처를 확장할 것인가 혹은 축소할 것인가 등으로 논쟁이 벌어지기도 한다. 이 정부 들어 격화되고 있는 여성가족부에 대한 공격을 보면 알 수 있다. 실용이 아닌 이념이 가장 중요하다고 여기는 이들은 그대로 논의를 이어가면 될 일이다.

‘능률과 실질을 숭상하는’ 정신으로 급변하는 시대 환경에 따라 단기적인 변화에 대응해야 하는 것과 장기지속적인 변화를 선도해야 할 것을 구분하고 분류해야 한다. 중앙부처의 개편과 공기업과 준정부기관 등 공공기관의 축소와 폐지, 신설과 확장 등의 기준을 설정하여 공동체의 도약과 발전, 그리고 지속적인 유지를 위해 무엇이 최선인지를 숙의하여 합의에 이르는 플랫폼을 만드는 일이 시급하다.

이 나라 최대의 자치단체로서 대한민국의 축소판인 경기도를 이끄는 도지사와 도의회는 논란이 많은 분도 논의보다 이러한 플랫폼을 만드는데 목소리를 모으고 높이기를 기대한다. 더 큰 공동체의 일꾼으로 봉사할 지향을 가진 정치인이라면 근본적인 변화를 선도하는 방안을 진지하게 검토할 것을 기대하고 촉구한다.